贵州公务员（申论）模拟试卷7

“给定资料6～9”列出了用地方面正反两方面的典型事例，请就“地方政府用地观念和创新方法”进行简析。

 要求：(1)简明、准确地分析问题；(2)有理有据，建议可行；(3)条理清楚，表达简洁流畅，不超过 500字。

请以“土地与发展”为题，写一篇文章。

 要求；(1)参考给定资料，观点明确，内容充实，结构完整，语言生动；(2)对在用地问题上的某些错误倾向，应恰当阐述，给予澄清；(3)总字数1000～1 200字。

请以“从节约土地说开去”为题，写一篇文章。

 要求：(1)结合给定资料，自选角度；(2)符合题意，观点明确，内容充实，结构完整，语言流畅；(3)总字数800～1 000字。

“给定资料2，3”均提到了土地利用过程中地方上所谓的“打擦边球”、“制度创新”等用地手法，请分析其深层次原因并提出有效对策。

 要求：(1)简明、准确地分析问题；(2)有理有据，建议可行，不超过500字。

一、注意事项

 1．申论考试是对应考者阅读理解能力、综合分析能力、提出问题和解决问题能力、文字表达能力的测试。

 2．参考时限：阅读资料40分钟，作答110分钟。

 3．仔细阅读给定资料，按照后面提出的“作答要求”依次作答。

二、给定资料

 1．我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。

 2．据北京市国土部门调查，2006年北京市农村乡镇企事业用地中，本身并没有审批权限的村组织自行“审批”的宗数占到总数的近80%，面积接近70%。

北京的情况在全国应当说有一定的代表性，18亿亩耕地红线不能突破，但地方经济发展又需要用地，在土地管理高压政策下，集体土地非法入市已经成为土地供应的“暗流”。

发展用地矛盾突出

 从批次用地审批方式改革、工业用地出让最低价标准发布、土地出让“收支两条线”管理，到至今实施一年有余的国家土地督察制度，在土地管理制度层层加码的情况下，2006年1～5月的统计数据显示，土地违法情况有所遏制，全国共立案查处土地违法案件24245件，涉及土地面积约22万亩，同比分别下降了3.6%和12.14%。

 情况却并不让人乐观。据了解，在上述土地违法中，地方政府和涉及地方政府的案件占20%，但从违法用地面积来看，地方政府主导的违法用地占到了80%，从违法类型来看，绝大多数属于非法占地，是农村集体土地违法交易和农民违法占用土地兴建住宅，这一类案件大概占到整个案件总数的80%。上述北京2006年的农村乡镇企事业用地即是这样：除了村组织自行“审批”占地总宗数的77.1%外，没有审批手续的用地宗数占总数的5.9%，面积占总面积的6.8%，此外，区县批准的用地宗数占总数的12.4%，面积占总面积的21%，乡镇批准的宗数占4.6%，面积占4.7%。

 驱使违法用地的是地方政府强烈的用地冲动，“冲动”的结果是一些省市用地指标缺口很大。据了解，内蒙古自治区某市，用地指标只能满足需求的10%，缺口高达90%；重庆直辖十周年之时，部分区县提出GDP年均增长20%甚至30%的高指标，意味着用地指标也将“水涨船高”。从省一级来看，以河南为例，每年的建设用地需求大约在50万亩左右，而计划指标只有17万亩，2006年在挖潜盘活存量用地之后，缺口仍在10万亩左右。而广东，现有耕地面积与土地利用规划确定的目标相差了近600万亩。

 国土资源部有关人士指出，目前地方经济发展对土地的需求与宏观调控政策的矛盾仍然比较突出，在经济快速发展，而地方增长方式尚未根本转变的情况下，发展用地与保护耕地矛盾进一步加剧，土地违法数量有重新扩大的趋势。

 一些地方甚至流传着“中央强调从严，省市强调发展，管理部门为难，乡镇村热衷换钱”的说法。对此，北京大学中国地方政府研究院执行院长彭真怀认为，随着城市化进程的加快，建设用地上升，农用地减少是不可避免的现实。在这个过程中，在现存的行政体制以及土地管理模式下，中央和地方在发展与保护耕地上必然存在博弈，违法用地居高不下也就不言而喻了。

“制度创新”还是“滥占乱用”?

 “沈北新区作为国务院新近批准的四个新区之一，没有地怎么发展?”，针对用地指标紧张这一现实问题，身为沈北新区专家顾问的彭真怀指出，“发展占用一定的土地是必然的，关键是怎么占的问题。”

 不仅是沈北新区。在中央提出振兴东北老工业基地的战略部署后，东北三省纷纷制定了自己的发展战略，辽宁省“五点一线”战略，黑龙江省“1000平方公里哈大齐工业走廊”思路，吉林省“有序推进各级开发区和县市工业集中区”构想等，均将工业园区作为了振兴的重要措施和招商载体，这就意味着需要大量占用土地。据调查，东北三省有关部门和市县擅自批准设立了各类工业园区达百多家，规划占地十多万公顷。

 “为缓解用地矛盾，最好的办法是进行综合配套改革，通过土地整理和村屯整治，实现耕地占补平衡”，彭真怀在“建立沈北新区现代农业综合配套改革试验区”的调研报告中提出，其主要内容包括创新规划管理模式、创新土地利用模式和完善征地补偿机制等。

 为促进土地的集约、规模经营，作为城乡统筹改革实验区之一的重庆市，在用地政策上则朗确了“允许以农村土地承包经营权出资入股”。

 但上述的改革、创新能在多大程度上缓解日趋紧张的发展需求与土地供给的矛盾，彭真怀认为还需要看具体的操作，如果执行“越轨”，反而会加剧“违法违规，滥占乱用”行为。

 事实上，一些地方出现了假借改革创新之名，滥占乱用土地的现象：一是以工业集中区名义变相新设园区。二是一些已经国务院划定四至范围的开发区，暗中扩区，规划面积大大超出公告面积。三是通过“以租带征”等方式进行集体土地非法流转。四是以新农村建设名义占用土地，未取得合法土地审批手续。五是在现行政策的“灰色地带”做文章。

 伴随着违法形式的隐蔽，借创新、改革的名义占用土地，其违法主体和方式也由过去以政府为主导为主，转为以部门集体经济组织和企业违法占地为主。

 3．一方面是用地指标不够，另一方面却是土地利用效率低、集约化程度低，宽马路大广场在开发区和“新区”中并不鲜见，对此，中国土地学会理事长邹玉川指出，“长期延续的以土地换发展的用地模式，造成了大量的土地浪费”。

 其主要表现在：一是重复建设和低水平建设造成的土地浪费；二是闲置土地和大量的低效率利用土地；三是随着经济发展原有的产业结构、产品结构和产业布局老化，生产力水平衰退，造成土地利用效益低下。

 这位老国家土地管理局局长指出，发展需要空间，但是我们不能沿用传统的用地方式，不能把发展的空间锁定在无限制地扩大城市规模上，而应该在节地挖潜上多动脑筋，在盘活存量土地上多花力气。事实上社会的进步、生产力水平的提高，都是在人类对土地的不断重复利用基础上实现的。能够认识到这一点，我们就有用不完的土地。

 事实上，我国城镇和农村建设用地的潜力很大，保障发展的国土空间潜力也很大。据了解，目前建设用地当中闲置土地、空闲土地、批而未供土地大约有400万亩，各种人为因素造成的废弃地 2亿亩，未利用地39亿亩。“十五”期间我们每年通过整理、复垦、开发补充耕地年均400多万亩。城市里各种开发区和工业园区的土地利用效率也较低；农村居民点建设用地的总量数倍于城镇建设用地，迁村并点、治理“空心村”、退宅还田的潜力非常大；而公路、铁路、水利等基础设施建设节约用地也同样有潜力可挖。

 推进城镇化问题也有土地利用率问题。有专家测算，小城镇的人均占地面积是大城市的10余倍，如果有3亿农村人口进入小城镇，就比进入大城市多占地上亿亩。促使各地挖潜节流，集约利用土地，守住全国耕地不少于18亿亩这条红线，还存在其他一些制约因素。国土资源部有关人士指出，如区域发展缺乏协调，无序竞争和重复建设导致建设用地粗放扩张，城乡建设缺乏统筹，城镇化不仅没有提高城乡用地效率反而造成城镇与农村建设用地同步增加；利益关系不够合理，保护耕地与建设用地内涵挖潜动力不足等。

 而除了生产力布局与土地功能空间规划需要统筹规划外，有关人士指出，考核体系也应分解不同的GDP考核标准，同时，完善财税体系，不让保护耕地、生态环境的地区“吃亏”。

 4．保护耕地作为我国的基本国策已经出台好几十年了，但耕地减少并没有好转。要守住18亿亩红线，至少需要处理好以下几点。①大力促进城乡建设用地的节约集约利用，建立一套有效的保护耕地和土地利用管理机制，使全社会依法依规用地。②要设立各种用地指标，鼓励符合耕地保护、节约集约用地的实施方案。通过行政、技术和经济等手段引导用地单位合理合法合规节约集约用地，弱化耕地占用压力。

 数据显示，近年来，违法用地情况面广量大，并且出现了地方政府主导的新特点，表现为一是政府违法带有普遍性，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及政府；二是政府违法用地带有发展地方经济的色彩。根据国土资源部2007年公布的数据，目前从涉及违法的用地面积来看，非法批地的案件占涉及土地面积的80%，主要是地方政府和涉及政府为违法主体的案件。

 旧的用地观念在地方上并没有完全得到扭转，土地节约集约利用的观念和意识在地方政府主政官员头脑中还未得到真正树立和获得足够重视，随意占用耕地和粗放利用土地的行为仍是普遍存在的问题，这些都直接影响了耕地保护工作的开展。

 笔者调查发现，凡是市场化程度高的用地，节约集约化程度就高，反之则低。因此当前的任务是如何提高公共部门节地意识(包括城市道路和高速路、广场、原划拨的企事业单位用地、政府部门、大学城用地等)，挖掘现有建设用地潜力。同时也要注意农村地区的集约节约用地。应该说，城乡建设用地节约集约利用程度提高了，一定数量的建设用地供给能够满足更多的用地需求，占用耕地满足建设用地需求的压力就会减小。2004年全国村庄建设用地按当年农业人口计算，人均村庄用地218平方米，高出国家定额最高值(150

针对上题提出的问题，结合资料简析原因。

 要求：分析简明扼要，条理清楚，不超过300字。