请用不超过400字的篇幅，概括材料所反映的主要问题，要求语言简练，概括全面。

根据材料所反映的问题，完成一篇调研报告，分析上述问题的原因，并为解决问题提出可行性建议和对策。要求：分析合理，对策具有针对性和可操作性，字数在1200字左右。

请用不超过400字的篇幅，概括材料所反映的主要问题，要求语言简练，概括全面。

一、注意事项

 1．申论考试是对应试者阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。

 2．仔细阅读给定材料，按照后面提出的要求依次作答。

二、给定资料

 1．近二十年来，中国社会保障制度改革取得了很大的成就，然而，受经济、社会、政治乃至历史传统因素的影响，社会保障仍然面临严峻挑战。一是保障不足，大多数国民未被纳入社保制度之中；二是责任不清；三是立法滞后；四是新制度的有效性不高。参保率低、资金不足只是上述问题的表象。从中长期看，新型社会保障制度的发展目标，应该是在公平的建制理念指导下，让社会保障制度尽快定型并成为全体国民共同富裕的重要途径，在维护经济社会的持续发展中实现自身的持续发展。首先，要确立大协调、可持续发展的新理念，将社会保障作为中国整个社会经济发展的重大战略来实施。其次，要坚持公平优先、强化调节收入分配的基本原则，扩大社会保障支出，加大对收入分配的调节力度。再次，要明确国家立法规范、政府主导、责任分担、水平适度的发展思路。最后，要采取多管齐下的改革策略。一是多层次性与多元化相结合，把多元制度安排作为必要过渡，以满足不同群体的需求；二是官民结合，充分调动民间力量；三是统一立法与分工负责相结合，明确划分中央与地方的职责；四是强制性制度安排与发挥市场、家庭或个人作用有机结合；五是经济保障与服务保障协调推进；六是推进农村社会保障制度建设；七是全方位地完善新型社会保障体系；八是创造有利于社会保障健康发展的环境条件。

 2．近几年，为适应社会主义市场经济发展的需求，我国社会保障体制改革迈出了较大步伐，初步建立了城镇企业职工基本养老保险制度、基本医疗保险制度、失业保险制度和城市居民最低生活保障制度，形成了社会保障体系的基本框架。特别是针对国有企业改革和产业结构调整中下岗职工增多的情况，采取了一系列保障下岗职工基本生活、积极促进再就业的政策措施，狠抓“两个确保”和其他社会保障工作，使全国95%左右的国有企业下岗职工领到了基本生活费，98%左右的离退休人员按时足额领到了养老金。

 3．中国经济改革的成功有目共睹，而改革过程中出现的偏差以及这些偏差所带来的社会后果却不见得人人都有勇气正视。建立中国新生的社会保障制度的地基是坎坷不平的，我们只有正视发育中国社会保障制度的“制度环境”，才能保持头脑清醒，准确识别现存制度的问题，以推动制度构造与制度环境构造双向相互作用的长远眼光，为中国的未来设定合乎国情的社会路程。近十几年来，中国经济改革在取得令世界惊叹的持续高增长率的同时，也迅速走过了从全世界人均收入最为平均的国家到贫富差距超过中等水平国家。十几年来，全国城镇的贫困人口急剧扩大，一种估计约有3000万人，贫困面达到城镇人口的总数的8%。另一种估计为1500万-1800万人左右。另据国家统计局城调队1999年8月份的住户调查，20%的低收入户与20%的高收入户的人均收入相差8倍，中国社科院的一项调查结果也表明，据1998年50个城市抽样统计，按五等分法计的人均收入组别差距为9.6倍，比1990年的4.6倍扩大了5倍，基尼系数已达到0.4以上。据统计数据表明，城镇3000万贫困人口的月平均收入只有200元左右，其中5%的家庭人均收入不到100元，低于最低生活保障线的水平。中国目前的贫困群体主要包括：下岗职工、失业人员、停产或半停产企业职工，早退休或被拖欠退休金的人员，因疾病、孤寡、年老、伤残等原因领取最低生活保障津贴的人员等。其间，以下岗和失业人员为最大的一群，上千万职工离开工作岗位，如何维持生活和再就业，成为很大的社会问题，也对社会保障制度提出了严峻的挑战。大批国营企业的职工下岗，企业倒闭的现实不仅反映了经济结构、产业结构和经济体制问题，而且揭示了这些问题背后的原因——企业所处的社会制度环境存在严重缺陷。特别是资源的配置并不是由市场承担，而是由政府代行市场功能。权力市场化导致腐败现象丛生，寻租活动猖獗。政府代行市场直接以行政权力配置资源不仅表现在经济领域，也表现在社会领域。尽管全国登记注册的社会团体已经超过100万个，不过，却没有多少社团法人可以独立地自行配置社会资源。政府的行政权力继续延伸到这些创建不久的新社会组织中。与资源配置密切相关的社会动力机制、信息传递机制也染上了政府权力化的色彩，在这些基本的社会机制的共同作用下，经济活动的效率减退，社会活动的社会化效益不高，机会均等、公平竞争的原则始终难以兑现，以经济改革和社会体制改革的行动推动经济结构和社会结构达到合理化的预期总是难成现实。

 4．人口众多且快速老龄化是中国国情的第一大要素。据统计，1999年2月，我国60岁以上的老年人的比重达到10%，正式进入老年型社会。老年人口快速老化和高龄化，是中国老年型社会的突出特点，据美国人口普查局的统计和预测，65岁以上的老年人的比重从7%上升到14%所经历的时间，法国、美国、日本分别为115年、66年和30年，而我国预计为25年。根据人口统计和预测，1999年我国人口为12.6亿人，今后30年人口将增至16亿人。目前我国老年抚养系数(65岁以上人口占劳动人口的比例)是10.3%，到2015年将上升至13.4%， 2025年升至19.7%，相当于发达国家水平。显而易见，未来25年，人口对于社会结构及经济结构及其政策的调整将产生深远影响。第二大要素是农民和农民工的问题。中国农村人口占总人口的70%。目前据估算以各种形式进城和谋生的农业人口大约有5000万左右。农业劳动力向非农业转化，一方面减少了未受社会保障制度覆盖的农业人口(农村的养老保障目前还主要依赖土地和家庭，而医疗保障则需要社会化)；另一方面以城镇居民或职工为主要覆盖对象的社会保障体系扩充了大量年轻的缴费人口，所以对于社会保障制度的作用从总方向上来说是积极的。关键在于如何提高中国的城市化率。据国内专家估算，我国由工业化水平决定的城市化率应达到50%，而目前实际城市化率仅有30%。第三大要素是区域差别。据世界银行计算，我国刚进入中等收入国家，但是各地区经济发展水平差距很大，有相当一部分区域尚未解决温饱问题。区域之间收入水平、消费水平以及社会管理水平相差悬殊，甚至有持续加大的趋势，这与前述中国的制度环境已经形成的一种结构性力量直接相关。第四大要素是，收入分配无序化已成格局。改革开放初期，由于工资制度的刚性与企业自主分配机制相冲突，酿成了由国营企业引发而后传遍各类机构的工资外收入不断增长。而当国营企业可以自主决定工资制度时，企业又面临资产重组、产权置换的难题，工资的刺激作用已经大为下降。因此，在微观管理中很重要的工资杠杆终于没有机会通过制度化轨道有序地发挥它应有的作用，而成为新旧企业经济管理制度中少有的利益结合部。据1999年国家统计局城调队对15万户居民进行的抽样调查，工资外收入的比重从1981年的12.7%升至1999年8月的55.5%，上升了 43个百分点，比1990年的32.5%上升了23个百分点。可见，收入分配长年失序已成稳定格局。市场体制下的企业大都保留计划体制下的工资制度，大都在工资之外乱加收入分配的新项目，这种态势造就了企业管理、成本核算中的防空洞。大多数企业这样做的结果，对于宏观经济和社会保障均产生了重要的影响。由于我国社会保障的缴费统统是以职工工资为基数核算的，工资外收入超出工资收入越多，当前漏缴的比例就越大，社保基金的收入越少，而在未来兑现养老保险时，养老金收入与在职时实际收入相比越低。

 5．我国农村实行社会养老保险制度，起步于29世纪80年代。20多年来，一些地方的农村社会养老保险主管部门和经办机构积极工作，加大政府的支持力度、扩大覆盖范围、创新制度模式、建立增长机制、防范基金风险，取得了一定的突破和进展。到2006年年末，全国已有 1900个县(市)开展了农村社会养老保障工作，5374万人参加农村养老保险，农村养老保险基金累计结存354亿元。农村特困老年人的生活救助工作也逐步展开，全国有1200多个县(市)建立了农村最低生活保障制度，享受农村低保的人数达到445万。然而，从总体上看，农村社会保障制度的人口覆盖范围有限，保障水平低。已有的保障措施具有应急性，缺乏制度化，与构建和谐社会的需要相比，与农村居民发展的需要相比，与农村市场经济体制改革的需要相比，还有很大差距。

 受到城乡二元经济与社会结构的影响，我国城镇居民的社会保障制度并没有覆盖广大农村居民。在很多地区，多数农民缺少社会保障。国家机关和企事业单位的职工所享受的退休金、公费医疗、福利住房、粮食和副食补贴等待遇，农民都不能够享有。尤其是农村实行联产承包责任制，农民们不得不退回到传统的以家庭为单位的社会保障模式。

 从各地情况看，只有极少数失地农民能够享受与城镇居民同等的社会保障待遇。许多失地农民家庭靠征地款来维持生计。征地款一旦“吃”完，生活往往没有着落。部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”，生产生活、子女就学等得不到政策扶持。失地农民大量转化为城市贫民，已经影响到城乡社会稳定。

 近年来，我国社会保障开始以不同方式从城镇职工向农民工延伸。据国家农业部2005年的调查，参加工伤保险的农民工仅占农民工总数的12.9%，参加城镇职工基本医疗保险的农民工仅占农民工总数的10.0%，参加城镇职工基本养老保险的农民工仅占农民工总数的 13.8%。只有9.6%的用人单位为农民工购买了失业保险。工伤保险和医疗保险与农民工的关系最为密切，但农